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教师教育 | 李先军:城乡教师交流轮岗政策的失真与对策
作者: 李先军   发表时间:2019-03-06

摘要

城乡教师交流轮岗政策的实施基本解决了乡村学校师资匮乏的问题。?#27426;?#19968;些学校在政策执行的过程?#26657;?#27809;有根据乡村学校的需要来选派教师,而是将该政策异化为一种教师管理手段,将其视为消除“无效教师”的契机。这种做法进一步降低了社会对乡村教师的评价,并使乡村教育落后的状况加剧。其原因在于:教师交流轮岗政策与派出学校利益存在冲突;交流轮岗政策对流动教师的利益诉求关注不够;乡村学校对流动教师的管理存在困?#36873;?#22240;此,为确保城乡教师交流轮岗政策的实施取得成效,促进乡村教育发展,教育行政部门应强化对乡镇学校执行教师交流轮岗政策的考?#23435;?#36131;,细化交流轮岗政策中对流动教师的激励与支?#25191;?#26045;,建立适合乡村特点的流动教师评价制?#21462;?/span>

 

关键词

乡村教师;城乡教师交流轮岗政策;流动教师

 

 

乡村教师治理是一个世界性的难题,年轻人普遍不愿意待在乡村,而向往充满活力的城市。随着我国城镇化进程?#27426;?#21152;深,乡村教育进一步走向没落。乡村生活不便、工作环境差、待遇低、上升空间狭窄、择偶困难等原因导致乡村教师队伍不稳定。乡村青年教师?#20013;?#27969;向城镇学校,导致乡村学生发展机会受限,城乡师资水平进一步扩大,不利于实现教育公平。

20149月,教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合颁发了《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见?#32602;?#20197;?#24405;?#31216;《意见?#32602;?#25552;出要“推进校长教师优?#39318;?#28304;的合理配置,重点引?#21152;?#31168;校长和骨干教师向农村学校、薄弱学校流动”。国务院于20156月颁布了《乡村教师支持计划(20152020年)?#32602;?#20197;?#24405;?#31216;《计划?#32602;!?#35745;划》提出要“推动城镇优秀教师向乡村学校流动”,“县域内重点推动县城学校教师到乡村学校交流轮岗,乡镇?#27573;?#20869;重点推动?#34892;?#23398;校教师到村小学、教学点交流轮岗”,“逐步形成‘下得去、留得住、教得好’的?#32622;?rdquo;。《计划》基本解决了乡村教师数量短缺的问题,但仍未解决“教不好”的问题。在一些地方,该政策成了管理者假公济私、“惩罚”刺头教师,维护学校利益、“遣散”能力薄弱教师,捏“软柿子”、指派“老实”教师的具体实践。流动教师在与派出学校领导博弈的过程?#26657;?#21017;往往选择消极怠工、请病假、发泄不满、享受补贴的同时从事第二职业等做法来消极应对。强制性的乡村流动或工作经历的政策,忽视了教师群体与学校、教育行政部门之间的博弈,没有倾听“弱者的声音”,导致教师将在乡村工作视为一种“休假”或“流放”式的过渡性工作。随着《教师教育振兴行动计划(20182022年)》的实施,如果城乡教师交流轮岗制度执行不力,将会进一步加大城乡教师质量的差距。如何重新审视和改进城乡教师交流轮岗政策以提升乡村教师质量,是一个值得关注的问题。


一、城乡教师交流轮岗政策实施的?#38382;交?#21450;其消极后果

 

(一)社会对乡村教师的评价降低

当前的城乡教师交流轮岗政策是在全社会追求应试教育的背景下实施的。城市或乡镇派出学校不愿将优秀教师派出,以免降低本校的整体教学水平。于是,迫于政策压力,城镇学校将教学能力较差、刺头教师、表现一般的“老实人”派往乡村学校。因而,当前参与轮岗交流的教师主要有三类:某方面表现不佳的教师、新就业或新调入的教师和要求进步的教师(如准备晋升高一级职称或欲担任学校领导的教师)。有的学校将调往偏远学校作为一?#25191;?#32602;教师的手段。如,规定绩效考核差、连续两年考核成绩倒数三名的教师必须到偏远学校“磨炼”。也有学校将犯错的教师调往乡村学校,例如,201746日中午,四川省茂县凤仪小学五年级一班夏老师因体罚学生,被调往“偏远乡镇小学工作”。[1]

当教师交流轮岗政策?#28784;?#21270;为一种惩罚手段时,会出现逆向选择问题,即降低人们对乡村教师的评价。逆向选择指“在买卖双方信息非对称的情况下,差的商品总是将好的商?#38750;?#36880;出市场。通俗地?#25285;?#36870;向选择就是低质量的把高质量的赶出市场。”[2]?#39029;?#32570;少有关教师专?#30340;?#21147;水平的信息,信息不对称,会认为只有教学能力差的教师才会到乡村学校工作。逆向选择进一步导致恶性循环。缺少了?#39029;?#21644;社会的支持,乡村教育进一步沉沦,有能力的?#39029;?#23558;孩子送往城镇优质学校,有抱负的教师不愿意在乡村工作,乡村教师也对教育教学失去了激情。

(二)乡村教育落后的状况逐渐加剧

《意见》规定:“教师到农村学校、薄弱学校任教1年以上的工作经历,作为申报评审高级教师职称和特级教师的必备条件。在乡村学校任教3年以上(含城镇学校交流、支教教师)、经考核表现突出并符合具体评价标准条件的教师,同等条件下优先评聘。”乡镇学校在执行该政策时,便将到乡村学校工作作为职?#24179;?#21319;的必要条件。教师以职?#24179;?#21319;为目的的服务型交流轮岗,虽然能促进有职?#24179;?#21319;要求的教师参与交流轮岗,但并非为了切实满足乡村学校的需求。不少省市在交流轮岗政策中规定,城市学校新招收的教师,必须到乡镇偏远学校轮岗13年不?#21462;?#36825;些规定使得乡村学校俨然成了城镇学校的实习基地。当流动教师将在乡村学校工作视为不得不完成的任务时,就会缺少对乡村学校工作的深度参与。他们在享受流动教师各?#25191;?#36935;的同时,却未能担?#21512;?#24212;的职责,从而进一步加大城乡教育水平之间的差距。


二、城乡教师交流轮岗政策失真的原因?#27835;?/section>

 

(一)教师交流轮岗政策与城镇派出学校的利益存在冲突

美国政策研究专家安德森所指出,由于公共政策的内容及其对政策受众的影响,在政策执行阶段它可能会被实质性地更改、加载甚至否定。政策总在执行中建构,也在建构中执行。也就是?#25285;?#25191;行在一定程度上与政策制定相分离。[3]在轮岗政策的执行过程?#26657;?#27966;出学校的领导会选择给学校利益造成最少伤害的路径。城镇学校将优质教师派往乡村,肯定会导致教育质量下降,这使学校难以回应社会及地方政府对提高升学率(教育质量)的呼声。各级学校在政策实施过程中的妥协应付、消极应对便体现出来。政策执行者会相应地进行政策变动,使政策实施的效果大打折扣。由于《意见》没有对派出的骨干教师提出质量条件方面的规定,也没有对流动教师提出具体的考核要求,更没有制定对该政策实施情况的绩效考核制度和监督制度,可能导致政策实施的外在动力不足,进而流于形式。城乡教师流动政策?#28784;?#21270;为城镇学校对教师的一种变相管理工具,甚至被视为消除“无效教师”的一个契机。

(二)对流动教师利益诉求的关注不够

教育改革政策执行的失败,往往源于教师和管理层之间的冲突。?#25191;?#27835;理理论强调各利益相关主体具有参与决策的权利,强调要保障利益相关者的话语权。一些学校在制定教师流动政策时,忽视了倾听利益相关者——教师的声音,导致教师在与学校及上级教育行政部门之间的博弈中产生消极心理。不少学校规定,被纳入轮岗对象的教师若不?#35789;?#21442;加轮岗将会被解聘。虽然乡村学校降低了对教师专业发展的要求,但教师将面临新的压力,包括留守儿童难以管理的压力、交通压力和家庭压力?#21462;?#20363;如,有的教师与配偶?#38477;胤志櫻?#19981;利于?#23637;?#23478;里?#20808;?#21644;孩子;农村学校周转房数量过少,一般为两三人一间,导致已婚教师生活不便。出于自利与维护心理平衡的原因,教师可能会选择消极工作。

在强制性的流动政策下,教师不愿意也不可能和学校领导正面对抗,那么,他们便会选择消极对抗的策略。美国社会学家斯科特认为,无权群体的日常武器包括:行动?#20139;场?#20551;装糊涂、虚假顺从?#21462;?/span>[4]流动教师的消极反应?#36127;?#26159;必然的,这构成了他们日常反抗的一部分。不少被选派的流动教师会满腹牢骚,但最后他们都会“超越口舌之战”,选择“谨慎反抗与适度遵从”,通过迟到、早退、消极怠工等方式来寻求心理上的平衡。流动教师为避免直接对抗权威,会选择个体的、非正式的和隐秘的反抗方式。于是,不负责任、缺乏师德、消极怠工成了官方认定的反抗形象。在学校的具体场域?#26657;?#36825;种隐性的反抗?#20174;?#20102;教师内心的不满,同时,表面顺从和不激怒强势者的前提抵消了强势者对教师施加的外在压制或控制,维护了作为教师生存伦理中的公平、?#38477;取?#20307;面,使教师达到一?#20013;?#29702;平衡。

教师日常的消极反抗行动不可小觑,他们虽不敢直接挑战校长的权威,却更可能通过不合作、偷懒去“蚕食”国家的乡村教师支持政策。流动教师日常的反抗使得乡村教师轮岗政策的实施收效甚微。学校领导?#24067;?#23569;愿意公开面对这些反抗行为,因为这样无异于承认其政策实施的失败,这暴露了在教师工资待遇低下背景下政策执行的无能为力。这些反抗行动本身的特点,及其对手为保护自身利益的默不作声造成了一种共谋的沉默,从而?#36127;?#23558;这些日常反抗形式从历史记载中全然抹去。[5]

(三)对流动教师的管理存在困难

目前,各省市在政策执行过程?#26657;?#21482;对教师交流轮岗的任教时间以及骨干教师的比例作出了规定,极少有对流动教师任教效果的硬性要求。[6]在调查中笔者发现,不少城镇学校为了减轻流动政策执行的阻力,仍然将流动教师的工资关系保留在原单位,以免除流动教师难回原单位的后顾之忧。流动教师的绩效工资在原派出学校发放,而其管理?#20174;?#20065;村学校负责。因而,乡村学校对流动教师的绩效工资缺乏管理权,失去了相应的约束手段;乡村学校只是流动教师的暂时栖息地;乡村学校领导将他们视为“客人”,不敢委以重任。城镇学校不了解流动教师的工作情况,即便了解,但由于流动教师配合了学校工作,?#32622;?#26377;影响派出学校的教学质量,派出学校也不会深究,从而使得流动教师的管理处于一种放任自流的状态。


三、城乡教师交流轮岗政策激励与约束机制的构建

 

(一)强化对城乡教师交流轮岗政策执行的考?#23435;?#36131;

?#26032;?#26031;·霍弗(HofferT. B.)认为,教育问责制是为了解决信息不对称产生的不信任问题而对学校和教职工承担的?#25345;中?#24335;的责任所作出的一个合理性的解释和?#24471;鰲?#38382;责制应体现结果(或后果)的法定性、可测量性和达标性。[7]对交流轮岗政策实施效果的问责,应明确地方教育行政部门和城镇派出学校的责任,让城镇学校充分认识到自身在城乡教育均衡发展中的责任和义务。地方教育行政部门应将教师流动政策实施细则尽可能地细化,规范乡镇学校的权力边界,兼顾各方利益,尤其是重视派出教师的利益;应为城乡教师交流提供良好的舆论环境,强化对教师流动政策实施的?#38477;?#26816;查政策;应对实施情况良好的学校给予各种优惠政策奖励,如,优先补充所需教师,并给予绩效奖励等;同时应吸纳社会人士如人大、政协人士和?#39029;?#20195;表参与监督,将流动政策实施情况纳入教育?#38477;?#26816;查,追究执行不力学校领导的责任。

(二)细化交流轮岗政策中对流动教师的支持与激励措施

美国学者斯托克(StokerR.)认为,在政策执行过程?#26657;?#19968;般采取“自上而下”或“自下而上”的方法,与此对应的是“权威”和“交易”途径。权威途径包括寻找方法以简化或解决影响遵从行为的障碍,而交易途?#23545;?#26088;在形成合作的?#32622;妗H欢?#20108;者都存在缺陷,权威途径会导致政策执行走样,交易途?#23545;?#21482;是一?#25191;?#29702;冲突的工具。因此,他提出了第三种途径。他认为治理是一种劝导“不情愿的伙伴”去合作的活动。即应当重视实现合作性目标的“权力”,而不是关?#38590;?#21046;反对者的“权力”。[8]教师交流轮岗政策的?#34892;?#23454;施,需要教师和学校领导的相互合作。在哈耶克看来,一种良好秩序的建立,必须促进人的?#26434;?#30340;联合,避免强制。强制是一种恶,它阻止了一个人充分运用他的思考能力,从而也阻止了他为社会作出他所可能作出的最大的贡?#20303;?/span>[9]

在教师流动政策制定的场域?#26657;?#22478;镇学校领导处于强势地位,教师在博弈过程中处于弱势,其博弈的失败,导致教师对新学校缺少归属?#23567;?#26377;调查表明,与强制性教师流动政策相比,诱致性的教师流动政策实施效果更好,更有助于克服教师流动过程中存在的“名师流动少、流动难”的顽?#30149;?/span>[10]因而,学校领?#21152;?#20542;听弱者的声音,教师流动政策应给予教师一定的选择?#26434;桑?#20805;分体?#31181;?#24230;的?#23435;?#20851;?#24120;?#20419;进流动政策的良性循环以及多方共赢。应根据乡村教育的实际困难与需求,制定流动的条件和选择流动的对象,细化对流动教师的支持与激励政策,强化对新入职教师的入职引导,考虑中年教师流动时的家庭成本,综合考虑流动教师付出的交通成本、生活成本、时间成本以及个人专业发展成本。

(三)建立适合乡村学校特点的流动教师评价制度

美国学者迈克·希尔等人认为,对于专?#23548;?#26415;人?#20445;?#25919;府应更多地采取交易性的治理模式。在交易性的治理模式?#26657;?#25919;府可以构建一个各方面的行为者可以发挥他们各自专长的框架,而政府只需要对他们总的工作绩效进行督察。[11]对乡村教师中流动教师的评价首先涉及乡村教师绩效认定的问题。在城乡教育一体化背景下,乡村教育的城市化满足了极少数乡民盼望孩子“跳龙门”的心态。只有少数人通过这一途径实现了社会流动,使得乡村为城市“输血”。

美国乡村研究专家雷蒙·威廉斯通过梳理几百年来英国城市与乡村的发展史发现,城市和乡村只是不同的两种生活方式,并不存在对立和矛盾,它们的对立和矛盾是?#23435;?#21019;造的,体现了一种意识形态上的偏好。相对于城市而言,乡村既不等同于落后和愚昧,也不是充满欢乐的?#35797;埃?#21516;理,城市虽然在新的生产方式确立后兴盛起来,但并不必然代表了进步,城市也面临很多问题。城市无法“拯救”乡村,乡村也“拯救”不了城市。他指出,乡村被指向过去,而城市被指向未来,“关于乡村的观点产生的拉力朝向以往的方式、人性的方式和自然的方式。关于城市的观点产生的拉力朝向进步、?#25191;?#21270;和发展。‘现在’被体验为一种张力,在此张力?#26657;?#25105;们用乡村和城市的对比来证实本能冲动之间的一种无法解释的?#33267;?#21644;冲突,我们或许最好按照这种?#33267;?#21644;冲突的实?#26159;?#20917;来面对它”[12]

因而,要促进乡村的发展,首先,应结合乡村学校特点,评价教师在校?#31350;?#31243;开发、留守儿童心理辅导等方面的工作成绩,赋予乡村教师乡土文化的传承者和开发者、乡村留守儿童心灵守护者的?#36718;?#36131;,引导教师去探索和发现乡村历史文化之美、乡村原始生态环?#25345;?#32654;。其次,应评价教师在专业发展方面取得的成绩。派出学校应为流动教师定期参加原派出学校的教研活动提供支持,并成立网络教研室,通过每周晒课?#28982;?#21160;,使他们的成长不再囿于乡村条件的限制。最后,建立多元评价机制,由派出学校与乡村学校领导、同事、?#39029;?#31561;多元主体参与对流动教师的评价,实现对流动教师的意义激励和精神激励。

政府和学校应加大对优秀乡村教师的宣传力度,以增加乡民对乡村学校的信任,让流动教师深入乡村生活,融入乡村社区,提升归属感和对乡村文化的认同?#26657;?#20351;他们避免成为游离于城市与乡村之间的边缘人,最终使流动教师在文化、心理和行为上?#35270;?#20065;村生活。

 

[注释]

[1] 茂县教育局.茂县凤仪小学老师体罚学生情况汇报官方通报全文:始末原因[EB/OL].[2018-02-05].http://www.mnw.cn/news/shehui/1704107.html.

[2] 侯光明,李存金.管理博弈论[M].?#26412;罕本?#29702;工大学出版社,2005:98.

[3][8][11] 迈克·希尔,彼特·休普.执行公共政策[M].?#24179;?#33635;,等,译.?#26412;?#21830;务印书馆,2011:9、103、256.

[4][5] 詹姆斯·C.斯科特.弱者的武器[M].郑广?#24120;?#24352;敏,何江穗,译.南京:译林出版社,2011:35、44.

[6] 袁桂林.如何防止城乡教师交流轮岗政策空转[J].探索与争鸣,2015,(9).

[7] ?#26032;?#26031;·霍弗.教育考责制[C]//莫林·T.哈里楠.教育社会学手册.傅?#21830;危?#31561;,译.上海:华东师范大学出版社.2004:695-712.

[9] 哈耶克·弗里德利希.?#26434;?#31209;序原理[M].邓正来,译.?#26412;?#29983;活·读数·?#36718;?#19977;联书店,1997:165.

[10] 吴建涛.义务教育教师流动政策进展与完善路径研究——基于教育局长的问卷调查与政策文本?#27835;鯷J].中国教育学刊,2015,(4).

[12] 雷蒙·威廉斯.乡村与城市[M].韩子满,等,译.?#26412;?#21830;务印书馆,2013:402.

 

(责任编辑:李辉)

论文来源于《教育科学研究》2019年第2期